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日前，《济南市客运出租汽车管理条例》（以下简称《条例》）正式施行。作为全国首个明确网约车聚合平台监管方式的地方性法规，此举对规范聚合平台具有标志性意义。

与此同时，为更好促进网约车行业合规化发展，12月5日，交通运输部、工业和信息化部、公安部、商务部、市场监管总局、国家网信办公布了《关于修改〈网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法〉的决定》（以下简称《办法》），下调对未取得网络预约出租汽车运输证、网络预约出租汽车驾驶员证擅自从事或者变相从事网约车经营活动等行为的罚款数额。

一面是对聚合平台的权责界定，一面是对网约车经营者的规范调整，网约车下半场规范化的高质量发展已成为竞争核心。

自2017年高德打车首创聚合打车模式以来，聚合平台的发展已走过五年多时间。与网约车平台展开合作，将其信息展示给用户，带来便捷之余也存在不规范问题带来的潜在隐患。如今，在市场演进与监管表态的双重驱动下，对聚合平台的规制已成必行之势。

便捷与流量双重效应下，聚合模式成出行业态重要一环

相比网约车纯自营出行平台，纯聚合平台不直接指派驾驶员和车辆，不参与网约车平台的价格制定，也不向用户收取客运服务费。它提供的只是信息服务，而不是客运服务。

在此种模式下，聚合平台能够发挥流量优势，为众多网约车平台提供流量入口。从供需两侧来看，聚合平台固有优势使其成为市场的选择。

在供给侧，一方面用户打车难，另一方面出行企业获客难，出行平台无法与用户有效链接，即便通过自建网约化管理系统，也难以有效链接有出行需求的用户。在需求侧，用户下载多个打车应用，多端比价叫车伤害了用户体验，聚合平台能够为用户出行提供更高效的供需匹配方式。

高德打车相关负责人向记者指出，聚合平台和网约车平台是合作伙伴关系，聚合平台负责用户引流和底层能力建设，网约车平台专注于业务经营和车辆、司机管理。在聚合平台上，各类网约车平台能够站在同一流量起跑线上展开服务质量的比拼，共建公平、有序的市场竞争环境。

此外，由于技术难度有限但流量优势凸显，今年下半年以来，腾讯、华为也均以聚合模式入局共享出行行业。蓝鲸财经记者查看最新版本的应用发现，目前华为Petal出行已接入神州专车、曹操出行、首汽约车和阳光出行等平台；微信出行服务则接入首汽约车、曹操出行、滴滴、美团打车等多个平台。

据交通运输部最新数据显示，网约车监管信息交互系统统计，截至2022年10月31日，聚合平台完成1.41亿单，约占总订单信息的24.6%。同时，按订单合规率由高到低的分别是美团打车、滴滴出行、携程用车、百度打车、高德打车、花小猪出行、腾讯出行。

在订单量前10名的网约车平台中，订单合规率前5家网约车平台，均为高德打车的合作伙伴。

面对越来越多竞争者的入局，高德打车方面似乎并不担忧。相关负责人向记者指出，“我们乐见越来越多的聚合平台出现。各大平台以聚合模式切入共享出行市场，正是由市场日趋成熟带来的。”

东南大学交通法治与发展研究中心执行主任顾大松接受记者采访时表示，聚合平台利于行业的竞争性发展，特别是有利于中小平台与网约车租赁公司脱虚向实，把自己的精力专注于做车辆和司机的管理服务。这是国家监管鼓励的方向，但也的确存在一些规范问题，当法律脚步还未跟上时，聚合平台应该积极主动进行行业自律。

美团方面向记者透露，美团今年上半年清理了一大批规模小、服务保障能力差的小服务商，目前接入的都是规范有保障的大服务商。

高德打车方面则在各地与出租车行业合作，推进巡网融合，推出“好的出租”数字化解决方案。目前，“好的出租”已在全国超100个城市落地，覆盖了北京、上海等一线城市，以及云南昆明、四川阿坝等多个西部城市。

自律需要落实到执行层面的同时，他律则在《条例》的出台中越来越清晰地呈现在公众面前。

首个地方性法规明确审核义务边界，“先行赔付”责任仍需自查

《条例》明确了聚合平台定位为“为网约车经营者与乘客提供信息中介、交易撮合服务的第三方网络聚合平台”。

其中，第二十四条规定“聚合平台应当遵守法律和商业道德，公平参与市场竞争，保证网络安全、稳定运行。网约车经营者取得经营许可后方可入驻聚合平台。聚合平台应当对接入的网约车经营者进行审核，未取得经营许可的不得接入。”

这就明确了聚合平台审核义务边界，聚合平台应当承担起审核网约车平台公司的责任，即审平台不审人车。

对于人车的审核则由网约车平台公司承担，《条例》第二十三条指出“网约车经营者应当承担承运人责任”，“不得向不符合条件的车辆、驾驶员提供信息对接开展网约车经营服务”。

值得一提的是，在此次《条例》出台之前，部分地方管理部门便出台过一些行政规定为法律的逐步完善奠基。

去年12月底，《成都市网络预约出租汽车管理实施细则》（以下简称“细则”）作为地方交通运输主管部门的规章正式实施。该《细则》虽未明确提及聚合平台，但对网约车经营者和第三方信息服务平台进行了区分。

其在第二条中指出，“网约车经营者（以下称网约车平台公司），是指构建网络服务平台，从事网约车经营服务的企业法人”；“第三方信息服务平台经营者，是指为网约车经营者从事网约车经营提供信息服务的企业法人”。

同时强调，“网约车平台公司、第三方信息服务平台经营者知道或者应当知道平台内经营者有侵害乘客合法权益的行为，未采取必要措施的，或者未尽到安全保障义务，造成乘客损害的，按照《中华人民共和国电子商务法》等有关法律法规的规定承担相应责任”。

此外，据了解，其他地区也在研究制定规范，提出聚合平台作为平台经营者应履行平台责任。

尽管在上述规定中，将网约车平台公司审人车的责任予以明确，但这并不意味着聚合平台在司乘纠纷中可以“隐身”。反而，为促进行业更加有序地竞争和发展，聚合平台需要更高的自我约束。

今年8月份，监管部门首提“先行赔付”责任。其强调，出现安全事件时，聚合平台公司要依法履行先行赔付责任，并和涉事网约车平台公司共同做好事故处理工作。

据了解，2019年，高德打车联合合作网约车平台，做出“敢坐敢赔”服务承诺，在行业内首创聚合平台先行赔付的模式。目前，近七成乘客进线无需转至提供服务的网约车平台，可由高德打车先行服务，乘客反馈处理时间缩短了20%。

在安全行车上，高德打车将在挖掘高危路段、高峰拥堵路段上等事故高发地上的数据向合作网约车平台开放，网约车平台在其司机端，向司机进行事故高发路段安全语音播报提醒。

美团方面则向记者表示，为减少事件各方推诿扯皮的问题，美团打车建立了“聚合平台首问负责制”和“分类处理、全程在场”模式，对于乘客司机关切的问题，由美团直接介入解决乘客和司机的诉求，避免出现聚合平台和网约车平台“踢皮球”的问题，切实保障各方利益。

至于投诉和纠纷处理的细节问题，现有法律参考依据则更多在于《电子商务法》的相关规定。

参照电子商务平台予以监管，差异化规制聚合平台与网约车经营者

据了解，中国城市公共交通协会正在制定的《网络预约出租汽车信息聚合平台运营服务规范》将聚合平台定性为“电子商务平台”重点在安全运营保障、相关方安全建设、线上服务能力、投诉和纠纷处理、资金安全与损失赔偿等方面提出行业自律规范。

顾大松表示，根据《电子商务法》的规定，责任首先是由入驻的经营者，即网约车平台公司来承担，但投诉处理方面应该给到渠道方。若入驻的经营者不处理的话，聚合平台也应该处理这些问题，《电子商务法》有适用空间。

在顾大松看来，无论是《条例》还是《细则》的出台，都可以看成是《电子商务法》的一个具体化。因为目前已有的《电子商务法》是全国性法律，对全国范围运营的适用度更广泛。

同时，由于聚合平台和网约车平台公司实际上处于交易链路的不同环节，需要采取差异化的监管模式。网约车平台公司在审人车时，要为不合规情况承担起处罚风险。

值得注意的是，12月5日，据六部门公布的《办法》，未取得《网络预约出租汽车经营许可证》的，对网约车平台公司处以10000元以上30000元以下罚款；未取得《网络预约出租汽车运输证》的，对当事人处以3000元以上10000元以下罚款；未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的，对当事人处以200元以上2000元以下罚款。

修改以后的《办法》对网约车驾驶员的处罚力度大大降低，这有利于更好适应网约车行业合规率的发展，一定程度上减轻驾驶员方的承受负担，增强平台端对人车审核的责任感。

顾大松表示，对聚合平台和网约车平台公司的规制要坚持差异化原则。网约车平台是承运人，应当按照承运人的监管规则进行监管，监管目标主要是保障运输过程的人身财产安全。聚合平台服务于用户（乘客），同时对网约车平台的信息进行展示，应当从消费者权益保护，信息匹配真实性以及交易撮合的安全效率角度进行监管。